EU, USA und China – das transformationspolitische Triell

USA

Nach seinem Antritt hat Präsidenten Joe Biden eine ambitionierte nationale Industriepolitik initiiert und mit einem umfassenden Programm für saubere Energie verknüpft, wie Svenja Thielges vom Institute For Advanced Sustainability Studies (IASS Potsdam), eine der Autorinnen der Studie zur US-Klimapolitik unter Präsident Biden, aus ihren Analyseergebnissen zusammenfasste. Bis 2035 soll der Energiesektor klimaneutral umgerüstet sein, bis 2050 dann auch die anderen Bereiche der Industrie.

Umweltthemen werden auf der nationalen Ebene in einem All-government-Ansatz ressortübergreifend bearbeitet, was bereits beim US-Konjunkturpaket und beim umfangreichen Ausbau der Infrastruktur mit dem jüngst beschlossenen Infrastruktur Investitions- und Arbeitsplatz Gesetz greift. Neu ist unter Biden aber vor allem, dass die ökonomischen Ziele der Wettbewerbsfähigkeit und Resilienz der US-amerikanischen Wirtschaft mit dem sozialen Ziel der „Environmental Justice“ in den Fördermaßnahmen in einer Build Back Better Strategie verbunden werden beziehungsweise verbunden werden sollen, denn weitere aktuell vorgeschlagene Maßnahmen für Jobs und zur Unterstützung von Familien gelten erst einmal als gescheitert. Bei der geplanten Umrüstung der Flotte von Fahrzeugen der Regierung auf E-Mobilität sowie der energetischen Sanierung von Regierungsgebäuden wird darauf geachtet, die Aufträge breit an verschiedene, auch kleinere Unternehmen, aus allen Regionen der USA zu vergeben.

In den USA, als föderaler Republik mit teilweise sehr großen regionalen Märkten, spielen auch die Bundesstaaten eine bedeutende Rolle. Einige der Staaten sind sehr aktiv und legen Förderprogramme mit ganz unterschiedlichen Schwerpunkten für die CO2-neutrale Energieversorgung auf. Summa summarum trügen sie so zu einem systemischen Momentum des Umsteuerns im ganzen Land bei, inklusive einer konkreten großen Nachfrage nach grünem Strom, was man trotz aller gebotenen Aufmerksamkeit für die problematisch polarisierte Debatte in den USA nicht vergessen dürfe. Weniger als in der EU und Deutschland wird jedoch bisher Wasserstoff als Energieträger thematisiert. Auch wenn diese regionale Vielfalt etwas unübersichtlich ist und gewisse regulatorische Risiken im Gesamtkontext für internationale Investoren mit sich bringt, lohnen sich Investitionen in erneuerbare Energien auch für internationale Investoren in einigen Staaten, wie Ingmar Ritzenhofer, Chief Financial Officer von RWE Renewable Americas, bestätigt. Gerade deutsche Unternehmen haben in den letzten Jahren mehr als Unternehmen aus anderen Ländern in den USA in erneuerbare Energien Investiert.

Dass sie Bewältigung des Klimawandels im Mittelpunkt der aktuellen Außenpolitik der USA stehe, wird von Katia Bennet, der Botschaftsrätin für wirtschaftliche Angelegenheiten der US-Botschaft in Berlin, ausgeführt. Beispielsweise habe die USA auf der Klimakonferenz in Glasgow das Thema Methanemissionen auf die Tagesordnung gebracht und mit China eine gemeinsame Erklärung zum Klimaschutz veröffentlicht. Pessimistisch wird von allen drei Experten die Möglichkeit der internationalen Zusammenarbeit bei CO2-Bepreisungssystemen eingeschätzt, die es in den USA zwar teilweise auf regionaler, nicht aber auf nationaler Ebene gibt.

Die transatlantische Kooperation mit der EU und Deutschland wurde unter Biden in den verschiedenen Formaten wiederbelebt. Auch wurde unter anderem eine neue Klima- und Energiepartnerschaft mit Deutschland ins Leben gerufen. Das sollte genutzt werden zur bestmöglichen Koordinierung der Ziele und Initiativen bei zahlreichen Umweltthemen sowie für den Austausch über die Umsetzungsmöglichkeiten der komplexen ökologischen Transformation. Auch sollten Klimaschutz-Standards sowie die Methoden, Werte für die Einhaltung dieser Standards vergleichbar zu messen, diskutiert werden, wobei die OECD eine bedeutendere Rolle spielen kann.

Angesichts der gigantischen Aufgabe, aber auch angesichts des geschätzt 23 Billionen Dollar schweren globalen Markts für erneuerbare Energien, sei es von großer wirtschaftlicher Bedeutung, zügig verlässliche Rahmenbedingungen für die notwendigen Investitionen in diesem Markt zu schaffen. Als ein gutes Beispiel konnte Ingmar Ritzenhofen die Planungssicherheit in den USA durch die Langfristigkeit von Stromabnahmeverträgen benennen, welche in Deutschland oder der EU mit deutlich geringerer Laufzeit abgeschlossen werden.

China

Die chinesische Regierung verfolgt seit Jahren innerhalb der Industriepolitik auch umweltpolitische Ziele, auch, weil das enorme Wirtschaftswachstum und der damit einhergehende Stromverbrauch die CO2-Einspar-Ziele konterkariert, die sich China im Kampf gegen den Klimawandel gesetzt hat. Gerade in der herstellenden Industrie wird die Verknüpfung von Industrie- und Umweltpolitik als sinnvolle Möglichkeit gesehen, technologisch aufzuschließen beziehungsweise im Weltmarkt Führungspositionen zu besetzen. Der aktuelle nationale Fünfjahresplan umreiße laut Max Zenglein vom Mercator Institute for China Studies, der für die Stiftung Arbeit und Umwelt die Umwelt- und Industriepolitik in China analysiert hat, vor allem die großen Ziele, wobei ähnliche Foki gesetzt wurden wie sie im Green Deal und dem Fit for 55 Paket der EU benannt sind: Auf Effizienzsteigerung, Recycling, nachhaltiges Wirtschaften. Interessanter im Hinblick auf die Details seien dabei die regionalen Pläne zur Umsetzung dieser Ziele.

Dabei fehle es in China an Klassifikationen zur Bewertung der Technologien und ineinandergreifende politische Instrumente zur Feinsteuerung der komplexen Transformationsprozesse, wie sie in der EU in vielen Bereichen etabliert sind. So liegt es, aufgrund des dirigistischen politischen Systems, weniger an politischem Widerstand von Klimaleugnern, wie sie in den USA an Macht gewonnen haben, wenn Projekte scheitern, als an der sehr unterschiedlichen, mehr oder weniger umsichtigen Umsetzung auf regionaler Ebene. Immer wieder einmal werden auch sehr drastische Maßnahmen zum Erreichen festgelegter Werte von regionalen Behörden ergriffen. Beispielsweise wurden Produktionsstätten wegen der hohen CO2-Emissionen einfach geschlossen ohne Berücksichtigung des Lieferausfalls, der aber das wirtschaftliche Gesamtgefüge gefährde.

Wie Jörg Wuttke, Geschäftsführer und Generalbevollmächtigter der BASF China, vor Ort beobachten kann, findet eine rasante technologische Entwicklung in einer nach wie vor wachsenden chinesischen Industrie statt. Die nationale Regierung agiere sichtbar offensiv und nähme sogar wirtschaftliche Verluste in Kauf, um strategisch zu wachsen und international Märkte für sich zu gewinnen. Ausländische Investoren könnten in China zwar von der Geschwindigkeit der wirtschaftlichen und technologischen Entwicklung profitieren und dort innovativste Produktionsstätten errichten, sind jedoch mit enormen Schwierigkeiten in der Zusammenarbeit mit den Behörden konfrontiert. Der diplomatische Austausch läge derzeit darnieder und zuletzt wurden internationale Wirtschaftsprüfer nicht mehr akkreditiert. Deshalb, und aufgrund der allgemeinen Intransparenz, sei es trotz aller Verhandlungen schwierig, Anforderungen an Produktionsverfahren und Arbeitsbedingungen in den Lieferketten belegbar durchsetzen zu können. Europäische Textilproduzenten zögen sich inzwischen wegen Menschenrechtsverletzungen in der Baumwollregion Xinjiang zurück. Hier könnten auch Kunden etwas tun indem sie darauf achten, von welchen Herstellern sie ihre Kleidung beziehen.

Andreas Fulda, Experte für die EU-China-Beziehungen von der Universität Nottingham, sieht die Notwendigkeit einer EU-weit verbindlichen Liste mit den Unternehmen, mit denen die Kooperation aufgrund von Rechtsverletzungen ausgeschlossen ist. Schwierigkeiten durch die Intransparenz und den fehlenden Austausch gäbe es aber nicht nur bei den ausländischen Investoren, sondern auch in vielen anderen Bereichen, wie der Forschungskooperation. Insgesamt sollte die Rivalität der politischen Systeme im globalen Wettbewerb um die Gestaltung sozial und ökologisch nachhaltiger Zukunftsmärkte stärker thematisiert werden: Wo sind die roten Linien, welche Risiken bestehen dadurch für Unternehmen und welchen Preis ist man bereit zu zahlen, um mit chinesischen Unternehmen kooperieren zu können, wenn beispielsweise ein EU-Land wie Litauen für seine internationalen Beziehungen zu Taiwan unter Druck gesetzt wird.

Bernd Lange, MdEP und Vorsitzender des Handelsausschusses des EP sowie Berichterstatter für die Handelsbeziehungen zwischen der EU und den USA, bestätigt diese Rivalität und erläutert seine Beobachtungen, wie sich im Kontext der Transformationspolitik in den letzten Jahren eine globale Wettbewerbssituation ergeben hat. Den Konflikt Litauens mit China interpretiert er als Wake-up Call in der EU, darauf zu reagieren. Es müsse dabei international auch darauf geachtet werden, sich nicht an einer konfrontativen Blockbildung zu beteiligen, sondern die Multilateralität aufrecht zu erhalten im Sinne des geopolitischen Interesses der EU an einer Deeskalation. Auf europäischer Ebene gäbe es einige Maßnahmen gegenüber China, wie eine Sanktionsliste für Auslandslieferungen, und sie habe auch aktuell wieder ein Antidumping Verfahren eingeleitet sowie Sanktionen ausgesprochen aufgrund der chinesischen Nötigung von Litauen. Durch das Lieferkettengesetz seien außerdem auch Unternehmen in die Verantwortung genommen worden, die zukünftig mit einem KI-basierten Bewertungsscoring zur Einschätzung ihrer Handelsbeziehungen unterstützt werden sollen.

Innenpolitisch sehen die Diskutanten kritische Situationen im chinesischen Bausektor und bei den Infrastrukturen, während sich die Auswirkungen der Zero-Tolerance Politik in der Corona-Krise auf die Zufriedenheit der Bevölkerung erst noch zeigen würden. Diese Krise sei noch lange nicht vorbei, denn viele Menschen sind noch nicht geimpft und es fehlen gegen Covid-19 wirksame Medikamente.

EU

Anders als in den USA gibt es in der EU unter den Mitgliedstaaten einen Konsens und eine gemeinsame Strategie für das politische Ziel, bis 2050 klimaneutral zu werden. Dies hält Hartmut Kahl, Leiter des Forschungsgebiets Recht der erneuerbaren Energien und Energiewirtschaft der Stiftung Umweltenergierecht, für eine sehr gute Voraussetzung, auch wenn die EU nicht immer mit einer Stimme spricht. Die EU habe inzwischen als Soft Power in der Setzung von internationalen Standards einige Bedeutung erlangt. Internationale Unternehmen passten ihre Produktion an die Normen der EU an, um zum attraktiven Binnenmarkt Zutritt zu haben, aber nicht nur bei ihren EU-Exporten, wodurch diese Standards in die globalen Märkte getragen werden. Beispiele hierfür sind die europäische Datenschutzgrundverordnung (DSGVO), das verabschiedete, wenn auch noch nicht in Kraft getretene Co2-Grenzausgleichssystem (CBAM) oder auch die jüngste Verordnung zur Verringerung der Methanemission im Energiesektor.

Wichtig sei derzeit, tiefe Wertschöpfungsketten in der EU zu erhalten beziehungsweise diese teilweise zurückzuholen. Eine der größten Herausforderungen ist dabei, den enormen Bedarf an Hardware bereitzustellen und dafür die Produktion der Bauteile innerhalb der EU aufzubauen sowie die Versorgung mit den benötigten Ressourcen sicherzustellen. Der Industriepolitikexperte Martin Gornig vom Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung ergänzt bei dem Thema, dass es gelte, einen Wohlstandsverlust bei der teuren Umstellung auf ökologisches Wirtschaften zu verhindern, aus Überzeugung, aber auch um die Unterstützung der Bevölkerung im Transformationsprozess nicht zu verlieren und damit den Erfolg des Projekts zu riskieren. Wobei Deutschland mit seiner Industrie gut dastehe, die bedeutend für den Außenwert des Euros ist.

Dafür müsse das Innovationssystem schnell viel schneller werden, um innerhalb von nur 10 Jahren die anstehenden fundamentalen Veränderungsschritte hin zu ökologischem Wirtschaften zu gehen. Man könne sich derzeit aufgrund des Zeitdrucks und der notwendigen Abstimmung beim ökologischen Umbau des hochkomplexen Wirtschaftssystems deshalb keine verwettbewerblichte Forschungsförderung und Technologieoffenheit leisten. Es bräuchte gezielte Forschung, deren Ergebnisse sofort in die Produktion übergehen kann, wie das auch auf europäischer Ebene mit den Important Project of Common European Interest (IPCEI) grundlegend passiert. Im Detail könne man jedoch noch einige Probleme vor allem in Bezug auf Transparenz ausmachen.

Einige der neuen Technologien haben zwar bereits marktreife erlangt und müssen nicht erst entwickelt werden. Doch ist vielfach noch offen, welche konkreten Systeme sich im globalen Wettbewerb durchsetzen. In diesem riskanten Prozess habe der Staat eine zentrale Rolle, weil viele Projekte nur im Gesamtkontext des Systemwandels realisierbar sind. Deshalb müsse der Staat nicht nur Rahmenbedingungen für konzertierte Aktivitäten setzen, sondern Risiken übernehmen oder zumindest den Aufbau der neuen Technologien finanziell absichern, genauso wie deren Nutzungsmöglichkeiten durch die nötige Infrastruktur.

Hartmut Kahl merkt hier an, dass Transformationsmaßnahmen nicht immer teuer seien, auch wenn natürlich investiert werden muss, um eine ökologische Re-Industrialisierung in betroffenen Regionen zu befördern. Die EU habe im Ordnungsrecht Instrumente, die viel bewegen können, wie es sich beispielsweise bei der Glühlampenverordnung sehr effektiv gezeigt hat, ohne die es zur LED-Revolution nicht gekommen wäre. Hier kann noch mehr Mut beim Setzen von hohen Standards gezeigt werden.

Wichtig sei dabei Offenheit in der ordnungspolitischen Debatte zum Klimaschutz. Denkschablonen und Stereotypen, die die Öffentlichkeit prägen, müssten überwunden werden, damit nach Kompromissen zwischen den Interessen der verschiedenen politischen Gruppen gesucht und gemeinsam neue Ideen diskutiert werden können, um die ökologische Transformation voranzubringen. Das sei auch wichtig, weil vorhandene Gräben zwischen engagierten Interessengruppen noch künstlich vertieft werden durch populistische Rhetorik von Gruppen mit ganz anderen als umweltpolitischen Interessen. Auch attraktive Anreize – „Convenience Angebote“ – zur Veränderung von eingeübten und daher oft unbewussten klimaschädlichen Verhaltensweisen seien hier interessant, um Gräben in der Öffentlichkeit zu schließen.

Außenpolitisch sei es derzeit nicht ganz einfach eine Rohstoffstrategie zu entwickeln und sich zwischen der Belt and Road Initiative Chinas und der Gegeninitiative der USA zu positionieren. Auch der Carbon Border Adjustment Mechanism könne nicht alleine stehen bleiben und müsse mit anderen globalen Strategien zur CO2-Redution einhergehen.

Die EU habe gegenüber den USA, wo das Build Back Better Programm auf nationaler Ebene zu stagnieren droht, den Vorteil einer einvernehmlichen Strategie mit dem Green Deal und Fit for 55 Programm, die jetzt umgesetzt werden kann und muss. Allerdings hat sich bei der Impfstoffentwicklung die Managementstärke der USA wieder einmal gezeigt, und dass in der EU noch eine effizientere Umsetzung von Innovationspolitik institutionalisiert werden muss. Hier müsse sich auf oberster Ebene abstrakt abgestimmt und für eine gesamteuropäische Infrastruktur und Energieversorgung die Konflikte zwischen Regionen und Ländern ausgeglichen werden. Das bedeute nicht, nach Einheitslösungen zu suchen, die es bei den unterschiedlichen Voraussetzungen in den Mitgliedsländern nicht gibt. Als Beispiel wird das Heizen von Privathaushalten genannt, das in osteuropäischen Ländern Großteils in Fernwärmesystemen organisiert ist, die saniert werden müssen, während in anderen Regionen Westeuropas einzelne Gas- und Ölheizungen in den Privathaushalten ausgetauscht werden müssen.